配色方案
字体大小 A A A
投稿中心

湖北省建始县人民检察院

检察机关在长江生态环境资源保护中的 公益诉讼研究

时间:2019-01-09 来源:建始县人民检察院 访问量:

     摘要:近年来,长江流域生态环境现状令人担忧,已经出现了因不合理开发利用长江流域生态环境而严重影响整个长江经济带高质量发展乃至全国可持续发展的问题。2015年以来,最高人民检察院做出从生态环境领域发力探索检察机关提起公益诉讼制度的重要部署。试点以来,实践表明,检察机关提起环境公益诉讼已经成为保护环境的重要途径之一,进一步健全完善了环境保护制度体系,加大了对环境违法行为的威慑力度,提升了环保执法机构依法行政、严格执法的意识和水平。要充分发挥检察机关在长江生态环境资源保护中的公益诉讼职能,为全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展提供司法保障。

关键词:检察机关 长江生态环境 公益诉讼

自公益诉讼试点工作开展以来,生态环境与资源保护领域成为了检察机关提起公益诉讼的重点,并取得初步成效。今年4月,习近平总书记视察湖北、考察长江,强调共抓大保护,不搞大开发,扎实推动长江经济带高质量发展。作为检察机关,要深刻认识到长江流域生态环境资源保护的重要意义,充分发挥检察机关提起公益诉讼职能,严惩破坏生态环境违法犯罪,积极推动相关行政主体主动保护长江流域生态环境和自然资源,为长江经济带高质量发展保驾护航。

一、长江生态环境资源保护现状

目前,长江流域在一定程度上面临着水土流失、洪涝灾害、环境污染、湿地退化与生物多样性丧失等一系列生态与环境问题。主要表现在以下几个方面:

(一)干流近岸水域污染严重,污染向江心转移

近岸污染是长江特有的问题。长江沿岸主要城市取水口的位置一般都在近岸 200米的范围内,近岸污染对长江主要城市的饮水水质有着重要影响。

(二)支流污染治理向干流转嫁

长江流域支流及内湖污染严重,各地(主要是城市)将原排入城市支流、湖泊的污水通过截污管道转向长江干流排放,污染负荷转向了干流。同时长江流域内有多个跨行政区划或跨流域性的引(换)水工程,也存在着污染转稼。这些转嫁的污染对干流水质和生态环境造成严重威胁。

(三)三峡工程对长江生态环境资源保护的流域影响

三峡工程是目前长江流域最大的控制性工程,工程使得长江干流的水文、水质情况发生巨大变化。库区平缓的水流使水体自净能力下降,同时由于下泄流量的改变,将对中下游主要湿地、水生生物多样性、河口生态环境产生长期不利影响。虽然国家对三峡工程进行了环境影响评价,也制定了三峡库区有关的管理规定。但这些规范往往只针对三峡库区或三峡工程,并不能全面调整三峡对整个流域社会经济与生态的影响。

(四)上中游水电开发的累积效应对长江生态影响与供水安全的影响问题

长江流域蕴藏着丰富的水能资源,目前长江流域已建成大坝数万座,这些大坝淹没土地、改变河流水文、水力学特征和河流生态系统,对生态环境带来影响。同时,河流上一系列的水电开发利用还涉及到防洪、航运、灌溉、供水、环保以及跨流域调水等多方面的问题。虽然在建每一座水电站时,都进行了相关的环境影响评价,但这些大坝的累积影响已经在一定程度上改变了长江原有地质形态和水系分布,影响了长江水生生物洄游,同时将极大地改变着流域生态环境。

(五)长江流域生态功能独特性与重要性的流域统一保护问题

丰富的水生生物资源,多样的水域生态类型,在促进长江渔业乃至沿江地区经济社会发展、维系长江流域生态平衡和生物多样性、保障国家生态安全方面发挥着重要作用。但随着长江流域经济社会的快速发展和人口的不断增加,长江水生生物资源及水生态环境面临诸多方面的威胁,水生生物资源严重衰退,生物多样性受到严重威胁,大量长江特有的湿地面积缩减,使不少物种目前已陷入濒危境地。因此,考虑长江生态系统在我国生态安全与生态健康中的重要地位,检察机关必须立足职能,从全流域综合考虑生态安全与社会经济发展、水资源开发利用的关系,为保护其生态的流域独特性提供司法保障。

二、检察机关提起公益诉讼对改善长江流域生态环境资源保护与绿色发展的重要意义

(一)检察机关提起公益诉讼产生的背景

2015 71,全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,最高人民检察院决定在湖北等十三个省市开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017627日全国人大常委会在修订《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》时,正式将检察机关提起公益诉讼纳入了民诉法和行政诉讼法法律体系。至此,检察机关提起公益诉讼制度正式确立,具有中国特色的公益诉讼模式由检察机关依法定程序开始运行。今年59日,湖北省委办公厅、省政府办公厅出台《关于支持检察公益诉讼工作的意见》,从基本要求、工作部署、机制衔接、经费保障、个案办理等多方面全力支持、主动配合检察机关公益诉讼工作。525日,建始县委县政府召开支持检察公益诉讼工作会议,为发展和完善检察公益诉讼工作、加强国家利益和社会公共利益保护,形成政府与社会齐参与、执法司法同努力的良好局面提供了坚实的保障。

(二)在长江流域全面加强生态环境自然资源公益司法保护的重要意义

1.全面加强长江流域环境资源公益诉讼工作是落实《长江经济带发展规划纲要》、实现长江经济带发展国家战略的重要司法保障。长江经济带发展战略是党中央主动适应把握引领经济发展新常态、科学谋划中国经济新棋局,作出的既利当代又惠长远的重要决策部署,对统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、打好“三大攻坚战”和实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大的现实意义和深远的历史意义。检察机关要充分认识为长江流域生态环境资源保护提供司法保障的重要意义,大力发挥环境公益诉讼作用,推动长江经济带高质量发展。

2.全面加强长江流域环境资源公益诉讼工作是贯彻习近平总书记关于推动长江经济带高质量发展重要讲话精神的内在要求。长江是中华民族的生命河,也是中华民族发展的重要支撑。今年,习近平总书记视察湖北时强调要正确把握好整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展这“五大关系”,坚持共抓大保护,不搞大开发,推动长江经济带科学发展、有序发展、高质量发展。检察机关要深入学习领会习近平总书记视察湖北重要讲话精神,准确把握长江经济带发展的战略定位和基本内涵,将加强环境资源公益诉讼工作作为服务和保障长江经济带发展的重要抓手,推动长江流域生态环境质量不断改善, 助力长江经济带绿色发展。

3.全面加强长江流域环境资源公益诉讼工作是积极回应长江经济带发展需求、保障流域生态环境安全的客观需要。长江流域以水为纽带形成的环境要素丰富,是我国重要的生态安全屏障,也是长江经济带发展的重要依托和支撑,长江经济带发展离不开可持续的生态环境和可承载的自然资源作为保障。检察机关要始终坚持人与自然和谐共生的基本理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,充分认识长江流域生态环境安全对长江经济带发展的重要意义,运用检察机关提起环境公益诉讼这一重要职能,加大对环境违法行为的威慑力度,提升环保执法机构依法行政、严格执法的意识和水平,为建设天蓝地绿水清的长江经济带生态走廊提供有力司法保障。

三、检察机关依法履行公益诉讼职能,保护长江生态环境

()以专项行动为抓手,为长江流域生态保护、绿色发展提供优质司法保障

湖北检察机关通过开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”,积极回应人民群众对改善长江生态环境的期盼;通过有质量、有实效的诉前检察建议,积极推动相关行政主体主动保护长江流域生态环境和自然资源;通过集中办理一批有影响、有实效的案件,促使损害长江流域生态环境和自然资源的行为得到及时纠正;通过全面发挥打击、监督、预防、保护等检察职能作用,积极服务“长江之腰”水源涵养和重要生态屏障建设,为助推打好“三大攻坚战”,促使长江生态环境修复,推动湖北长江经济带绿色发展作出积极贡献。

此次专项行动监督重点在水资源保护、森林、草场和湿地保护、岸线资源保护等重点领域,主要针对非法排放生活污水、工业废水,非法占用、破坏长江沿线防护林、非法侵占或少批多占长江岸线水域空间、非法处理危险废弃物、化学品、破坏长江水生资源等数十种主要违法情形开展工作。

检察机关积极开展“大走访”,主动走访环保、水利、林业、国土、公安等主要行政机关,走访当地重点企业,走访生态环境问题突出的农村集体组织,从生态系统整体性和长江流域系统性着眼,摸排一批有价值的公益诉讼案件线索。确保做到政治智慧和法律智慧的有机统一,主动加强与当地党委、政府的汇报沟通,努力实现监督与被监督者双赢、共赢和多赢的效果。同时与主要行政机关建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的衔接制度;用足用好和纪委监察委的涉嫌职务违纪违法和公益诉讼线索的双向移送反馈机制,提升公益诉讼工作的刚性。 

作为湖北省恩施地区,保护长江主要体现在保护清江的责任上。清江是长江一级支流,发源于利川齐岳山,流经利川、恩施、宣恩、建始、巴东、长阳、宜都等七个县市,保护清江流域生态环境对于长江流域生态保护意义重大。要抓好清江流域生态环境保护,为清江流域生态保护、绿色发展提供优质司法保障。

(二)探索建立跨行政区划生态环境资源保护行政公益诉讼工作机制

长江流域横跨中国东部、中部和西部三大经济区,共计19个省、市、自治区,流域总面积180万平方公里,占中国国土面积的18.8%,流域内有丰富的自然资源。建立跨行政区划生态环境资源保护行政公益诉讼工作机制尤为必要。长江沿线检察机关将把长江水资源保护、岸线资源保护、森林草场和湿地保护领域侵害公共利益的行为作为公益诉讼工作的重点,充分发挥检察机关服务保障的集聚效应,探索建立检察机关公益诉讼与行政机关生态环境损害赔偿诉讼衔接配合机制,有效落实生态环境损害赔偿制度。针对公益诉讼面临的困难,积极争取党委、政府的领导支持,构建检察一体化办案机制,探索案件指定管辖、跨行政区划管辖等办法,推动破解监督难题。

(三)正确把握检察机关与环保部门在环境公益诉讼中的定位,在案件衔接程序上下功夫

检察机关和环保执法部门作为不同的国家职能部门,在环境公益诉讼中应当充分发挥各自的优势。环保执法部门在环境监测和检验证据的搜集过程中有着不可替代的作用。若是因为环保执法部门不履行法定职责而对环境资源造成了破坏,检察机关有权对此提出检察建议,必要的时候也可以提起环境行政公益诉讼。

在保护长江流域生态环境资源保护中,实现环保部门的行政执法与检察机关参与环境公益诉讼司法的有效衔接,增强行政执法机关接受检察机关的监督制约的意识,除了现在已逐步完成的“两法衔接”外,还应该从以下几个方面进行程序制度设计:一是完善信息共享平台,加强联系与沟通。由检察机关对环保部门的执法进行监督,对执法动态进行追踪交流。建立联席工作会议制度,讨论疑难案件沟通情况,统一认识,共同协商解决重大问题;二是加强环保执法过程中证据的搜集和保护,实现行政执法中的证据与司法中的证据的衔接,确保环境公益诉讼能够有据可依,顺利进行;三是完善案件移送程序和制度,确保环境污染案件能够顺利移送。

(四)设立生态检察专门机构,建立专业化办案团队

生态环境检察工作专业性、技术性强,围绕专业化加强办案机制、办案能力建设至关重要。长江沿线检察机关要加强专业化办案组织建设,省市级检察院可以设立专门的生态检察部门,基层院可以单设专门的生态环境检察办案组。同时,长江沿线检察机关要加强专业化队伍建设。既要引进一批懂法律、掌握生态环境知识的专业人才,又要扎实开展专业教育培训,培养一批精通生态环境案件办理的专家型、复合型人才。探索建立生态环保专家咨询制度,以“检校共建”、专家咨询委员会为平台,聘请生态环境领域专家学者担任参谋顾问,为专业问题提供咨询意见,为司法办案提供专业支持。积极履行“谁执法谁普法”责任,使办理的每一起长江流域生态保护公益诉讼案件成为鲜活生动的普法公开课,做到办理一案,教育一片。

 

 

 

参考文献

[1]炯星,侯帆.长江流域水资源可持续利用的立法思考[C].2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集,2003.

[2]洪鸿,孙晓男.关于完善检察机关提起环境公益诉讼的配套制度的思考 [J]. 法治博览,2017(10):125.

[3]孙洪坤,李双鹏.检察机关提起环境公益诉讼与环保部门执法的衔接程序[J].天津法学,2017,(1):3339.

 

 

 

作者:王丽

上一篇新闻:
下一篇新闻:我院探索建立“两结合”“两主动”谈心谈话机制,打开在押未成年人心扉

全省检察院网站链接
分享到腾讯微博
分享到微信