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湖北省建始县人民检察院

完善检察机关法律监督体系研究

时间:2018-11-23 来源:建始县人民检察院 访问量:

    摘要:十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法,产生国家监察委员会及其领导人员,标志着中国特色国家监察体制已经形成。面对职务犯罪侦防转隶这一重大变化,检察职能发生深刻调整,对检察工作产生了全方位、深层次的影响。本文基于监察体制改革背景下,结合当前检察机关面临的新形势和新挑战,针对当前检察机关法律监督工作存在的问题,从根源上分析法律监督职能弱化的原因,提出有效的意见和建议,以求更好地维护国家法律的统一实施,保障司法公正。

关键词:法律监督 检察机关 突出问题 原因 意见建议

 

随着国家监察体制改革的推进,以职务犯罪侦查权为核心的反贪、反渎等相关职权被剥离出检察机关,检察职能发生了深刻调整,检察公益诉讼写入法律,以审判为中心的诉讼制度改革、司法体制改革、认罪认罚从宽制度的不断推进,我国检察制度,尤其是检察机关的法律监督职能面临前所未有的机遇与挑战。对于这一系列重大改革,检察机关势必要适应改革任务,立足公诉职能、诉讼监督职能,转变调整检察监督职能方向,延伸检察监督视野,拓展检察监督范围,加强社会风险防控,参与和服务社会管理创新,全面推进依法治国,为建设法治中国贡献检察力量。

一、新形势下检察机关在法律监督工作中突出问题研究

(一)监察制度改革后检察权权能流变

1.法律监督权和监察权的关系

纵观监察权发展历程,其监督属性的权能毫无疑问,因为它最为直观和关键的就是廉政反贪、监督公职人员的作用。检察机关在我国是作为法律监督机关而存在的,其职权由两部分构成:法律监督权和检察权。《宪法》以及《中华人民共和国人民检察院组织法》等相关规定都确立了检察机关在我国行使法律监督的职能,也确立了其是我国检察权的行使主体地位。检察机关作为宪法授权的法律监督机关,除了通过行使职务犯罪的侦查权、刑事案件的公诉权,还通过对侦查活动和诉讼活动的合法性实施法律监督等来实现其对国家法律实施的监督职能。虽然监察体制改革剥离了检察机关对于自侦案件中职务类犯罪的侦查权,制度设计上将检察机关和监察机关具体的监督事项、内容进行了划分与调整,但是并未否定在侦查、审判活动中法律监督权的合法性存在。不可否认的是两类监督权还是存有差异的,监察机关的监督权偏向对人的监督方向,落实在对公职人员的监督上面。而检察机关的监督权更多的是一种对事的监督,是在法律实施过程中形成的监督。

2. 检察机关和监察委员会的关系

在职权划分后,检察机关与监察委员会分工明确,相互配合,要把握以下两个内容:一是对监察委员会查办职务犯罪行为的法律监督,这既是监察委员会改革中规范监察委员会职权行使的重要途径,也是司法改革中检察机关行为监督模式的重要组成部分。二是行为监督与人员监督的信息互通、业务互促。对监察委员会查办职务犯罪行为的法律监督,检察机关可以更多地发挥能动性与创造性;而检察机关与监察委员会在各自监督领域的信息互通机制则需要基于政治体制改革的顶层设计,以高效地实现检察机关与监察委员会各自的功能定位及职权配合。

(二)检察机关在法律监督工作中面临的机遇

1.法律监督明确化

国家监察体制改革对检察机关产生了影响,也给检察机关大力发展法律监督职能带来了机遇。转隶就是转机,国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性。职务犯罪侦查、预防部门转隶后,检察机关的诉讼监督职能还在,从立案监督到刑罚执行监督,一样都不少。检察机关除了传统的各项诉讼监督职能外,还大力开展新增的行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督、民事行政公益诉讼等工作,这些都能够体现检察机关的法律监督属性,是检察业务新的增长点。

2.审判机关中立化

我国传统的刑事诉讼构造是以控辩审三方为主体进行的,形成了一个三角架构的稳态局面。其中,控辩双方处于一个平等的法律地位,而审判者居于中间,不偏不倚。近年来,我国大力推行“以审判为中心的诉讼制度”改革,这样一来,法院作为审判方将会越加呈现其中立的态度,控辩双方的对抗色彩也会越发激烈。中立化的审判角色给检察机关带来的机遇就是,审检分离。“审判责任终身制、错案追究制、干预案件通报、记录、问责制度等一系列规范法官办案的制度将使审判机关地位更趋中立,排除了外界干扰的法官将更多地依据事实和证据进行中立裁判。”中立化对于打破原先的法检串通一气、制约不足的司法格局,对检察独立方面的办案思维来说是一个机遇。

3.辩护权完善化

司法改革对于人权的司法保障方面也有制度性安排,法律援助制度的日益完善就是一个很好的例证。法律援助制度一方面有效保护了当事人的诉权,另一方面实现了程序公正。只有当事人的权利得以做实,审判的程序意识逐渐形成,司法公正才指日可待。不仅如此,《刑事诉讼法》还相继完善了律师的阅卷权、会见权及调查取证权;被告人的最后陈述权等等。庭审实质化的转变为诉讼中处于弱势地位的犯罪嫌疑人、被告人当庭质证、指控犯罪事实和证据提供了条件和保障,这些归根到底都是为了保障被告人辩护权利的完满实现。这样一来,在控辩双方天平平衡的情况下,打破了控方绝对的优势地位,也对其控诉能力提出了新的要求,这样看来,也是检察机关能力提升的一个难得的机遇。

4.定罪量刑全面化

十八届四中全会召开之前,检察机关在诉讼活动中主要发挥着“定罪”的职能,所有的诉讼侦查、起诉等活动也是围绕着定罪而展开的。但是在这次会议召开之后,不仅对检察机关就犯罪嫌疑人、被告人的定罪方面提出了要求,同时对其量刑方面也作出了政策性规定。这也是响应“庭审实质化后,检察机关定罪、量刑的证据出示、质证在法庭,量刑建议和意见辩论在法庭,量刑结果的形成也在法庭。”在刑事诉讼领域,这对检察机关排除合理怀疑,更好的适用非法证据排除规则来构建有罪、有刑的完整证据链,实施准确的定罪、科学合理的量刑控诉提供了一个契机式的转变。同时,随着认罪认罚从宽制度的完善,包括侦查机关告知诉讼权利和法律规定、认罪认罚作为批准逮捕时社会危险性的考虑因素、审查起诉阶段检察机关听取意见、犯罪嫌疑人签署具结书、检察机关提出量刑建议和人民法院一般应当采纳量刑建议等,这些都使得检察机关在审前程序中的主导作用更为突出,这项制度对检察机关办案理念、模式、能力的转变都是一个机遇。

(三)检察机关在法律监督工作中面临的挑战

1.监察体制改革对检察权的影响

一是检察机关的宪法定位及检察权的权力属性需重新厘清。职务犯罪侦查权,是检察机关最具刚性和监督属性的权力,是我国宪法把检察机关定位为“国家法律监督机关”的主要根据和重要支撑。监察委员会取得职务犯罪侦查权后,再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权,实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权。因而在监察体制改革中需重新厘清检察机关宪法定位及检察权的权力属性。二是检察机关的职能机构及工作重心面临调整和转变。虽然监察体制改革只涉检察机关反贪、反渎及职务犯罪预防三个部门撤并及人员转隶,但由于检察机关内设机构之间以及业务办理之间是一种“串联”关系,具有前后衔接、相互配合、相互支撑的依赖性,查办与预防职务犯罪职能、机构移转后,与上述部门在监督职务犯罪过程中业务衔接的其他部门同样面临机构调整或职能增减。随着反腐职能的移转,检察机关工作重心也将随之改变,检察机关将更多的发挥其公诉权以及其他诉讼监督职能,从而维持其自身的职能与价值。

2.法律监督职能的实践缺位

从宪法赋予检察机关的职能来看,检察机关的法律监督包括刑事方面的立案监督、侦查监督、审判监督和刑罚执行监督以及民事审判监督和行政诉讼监督等。检察机关的刑事案件的批准逮捕、提起公诉职能等,从广义上分析,也是法律监督的一种方式。纵观检察实践,“监督不广、监督不深、监督不够、监督无力”的现状普遍存在。如:立案监督权、审查批捕监督权软弱无力,监督工作难以到位;刑事审判监督权有弱化的趋势;民事行政审判监督权没有保障;通知纠正权缺乏法律强制力,监督效果不佳等。

二、检察机关法律监督职能弱化的原因

(一)新时期改革的影响

十八大以来,中央大力开展惩治贪污腐败的专项行动,取得了显著的效果,但是,反贪治腐工作仍然任重而道远,尤其是在即将迎来全面建成小康社会的大背景下,更要加强对政府工作的监督。随着我国社会经济发展的加快,民主法治的不断进步,司法体制改革的深入推进,新时期的检察工作也面临着新情况,新任务。将隶属于原检察机关的职务犯罪侦查权划归到监察委就是国家对反腐败的高压态势和对反腐败力量的进一步整合,这是新时期的要求,也是加强惩治贪污腐败的重要举措。但是,这一权能结构的转变将削弱检察机关的力量,弱化其对职务犯罪的监督效力。

(二)法律监督的有关法律制度不健全

立法对检察机关法律监督的规范保障不到位。法律监督一直没有专门的综合立法,散见于人民检察院组织法、检察官法和三大诉讼法,缺乏系统规定和相关配套制度,监督范围不确定、监督程序不完善、监督措施不充分、监督效力不明确。由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定,致使监督刚性不足,措施乏力。

(三)法律监督主观能动性发挥不足

一方面检察机关法律监督职能没有很好发挥,不敢监督、不愿监督,怕得罪人、不敢碰硬的情况依旧存在。另一方面,随着新时代检察工作日趋专业化、职业化、智能化,对工作能力提出了更高的要求,尤其是法律监督要求监督者必须具备更高的法律水平。我国检察官队伍现状还不能完全适应现代法律监督的要求,致使检察监督力不从心,效果不佳。

三、从检察机关法律监督体系概念推导完善建议

国家监察体制改革后,有人会认为职务犯罪这部分的侦察权分离之后,会导致检察机关法律监督这一职能有名无实,这也将会进一步引发对检察机关宪法地位的争论,其究竟还是不是国家的法律监督机关?只能从权能定位和性质分析的角度出发予以明确。

(一)检察权的定位及性质

1. 检察权的定位

在我国,对于检察权的定位很明确,在宪法中有规定,“检察院作为专门的法律监督机关,由我国宪法创设”。简而言之,要想真正探究检察权的权力本质,就必须把其放入我国的宪政结构中去体察。2004年宪法修改之后,第3条规定了:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这也就意味着宪法赋予了检察权与行政权、审判权平等的地位。根据新修改的《宪法》第3条第3款,我国“一府一委两院”体制正式形成,其中,政府是国家的行政机关,监察委员会是国家的监察机关,法院是国家的审判机关,检察机关是国家的法律监督机关。由此可知,我国检察权的定位没有发生改变,仍是处于人民代表大会之下,与行政权、监察权、审判权平行并列的一项独立的国家权力。

2.检察权的性质

“关于我国检察权的性质,不少学者从不同角度审视而有不同说法,主要有行政权、司法权、兼具行政权和司法权、法律监督权等。”对于检察权的性质的不同界定,取决于观察视角的不同。西方学术界认为,检察权是超越三权分立之上的一项独立的国家权力和国家机关。而我国实行的是民主集中制的政体,根据我国权力构架和《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,检察权的性质是法律监督权,而国家监察体制改革没有改变检察权作为法律监督权的性质。因此,必须坚持检察机关的宪法定位。

(二)完善法律监督职能的意见建议

面对司法体制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、国家监察体制改革叠加运行,检察机关必须化压力为动力,化挑战为机遇,从整体上对检察监督进行资源优化、模式转变、格局重构。

1.坚持法律监督的宪法定位不动摇

以往对“一府两院”工作格局的解释,是指行政权、审判权和检察权在人大派生下相互并行分立,政府行使行政权,法院行使审判权,而为确保行政权、审判权的行使符合人民的意志,权力机构将监督权赋予检察机关专门行使,它在人民代表大会的统一监督下,对政府执法行为和法院审判活动实行专门法律监督,以维护国家法律统一正确实施。国家监察委成立后,其首要职责是监督,从原有格局视角看,变成有两个护法机关,从而产生认识困惑。对此,以往“立法、执法、司法、护法”的格局要放在完善党和国家治理体系内作重新解释。为了构建符合中国国情的治理体系和监督体系,国家监察委的组建,是坚持党对一切工作的领导的必然延伸,是推动党的自我监督和对国家机器监督有机统一的战略举措,不能简单理解为把监督职责交由国家监察机关专职行使。在监督体系重构的背景下,关于新时代检察机关的定位,无论是关于检察机关基本职责为监督、审查、追诉的认识,还是检察机关应当站在国家利益和社会公共利益的立场上,要让检察监督通过案件得到展现,通过案件尝试厘清检察监督的内涵和外延,确定强化检察监督的发展方向,从全面推行刑事案件专业化办理、提升批捕起诉工作水平、完善刑事诉讼监督机制、做强民事行政检察工作等方面着力构建法律监督新体系,这也是实现宪法所规定的监督权的重要价值所在。

2.平稳衔接监察委改革的总体考量

监察体制改革后,检察机关要化转隶为转机,继续服务反腐败工作大局。刑事诉讼法的修改,保留了检察机关部分侦查权,即人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。此外,还保留了检察机关的机动侦查权。同时,检察机关应加强与监察委的沟通,不断健全日常联络、个案协调、重大事项通报和线索双向移送反馈机制,逐步建立起更为明确、规范的运行模式。在办理职务犯罪案件时,要更加注重政治效果和社会效果的统一。

3.检察机关提起公益诉讼的纵深拓展

我国经过部分地区的试点,于20177月在全国范围铺开检察机关提起公益诉讼制度,并且以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。该项制度是检察机关发挥法律监督职能的重要内容之一,打开了法律监督的“一扇门”。但目前该项制度存在法律规定不完善、具体工作的法律依据不足、范围有限等问题。对此,笔者提出以下几点建议:一是及时将公益诉讼试点工作方案和实施办法的有关内容转化为法律规定,为检察机关开展具体工作提供正式法律依据和构建完整程序。二是完善调查权。虽然《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察机关向行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料的权力,但没有明确抵制调查、不如实提供证据材料等行为的法律后果。因此,应规定拒绝提供相关证据材料的对象单位在诉讼中将承担不利后果或败诉风险。三是适当扩大行政公益诉讼的范围。对民事公益诉讼来说,应遵循民事诉讼原则,严格限制,避免过多干预;对行政公益诉讼来说,由于对象的特殊性,为进一步完善对行政权的监督制约,可以适当扩大范围,如将行业市场垄断、重要公共基础设施建设等领域也纳入行政公益诉讼的范围。

4.发挥各项改革措施的正向效应

完善检察监督体系是一项全局性、战略性、基础性的工程,如果各项改革举措单打独斗、各自为战,只会导致“小而散”的局面。因此,必须整体着眼、全面部署、协同推进。对于协同性而言,至关重要而又容易被忽视的是:发挥各项改革措施之间的正向效应。由于检察制度在国家政治体制的特殊地位,检察机关兼具司法和行政双重属性,检察监督改革必须遵循检察权运行的基本规律。对于各项改革措施的效应要做好评估,扬长避短,发挥改革措施之间的正向叠加效应,避免改革措施之间的对冲抵消效应。比如将重大监督事项案件化与司法责任制改革协同推进,明确检察官权力清单、监督职责,明确监督内容、方式、程序和措施,有利于将监督主责主业落实落细;将重大监督事项案件化与对公安派出所刑事侦查活动监督机制等相结合,通过一个正当合理的程序实现调查结果证据化,强监督结论合理性,防止和克服监督的任意性、选择性,确保监督结果的客观、准确和权威。

5.法律监督要树立新理念

面对如何实现检察监督转型发展,要以司法体制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、国家监察体制改革为契机,积极适应法律修改和改革要求,构建法律监督新体系。一是统一执法司法理念,最重要的是要领会好、运用好习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以人民为中心,从“五位一体”“四个全面”来衡量,坚持“三个效果”相统一。二是监督者与被监督者要建立良性互动关系,实现监督者与被监督者的双赢。作为专门的法律监督机关,检察机关必须首先认识到自身的责任,把握、找准自身的角色定位,作为一种防错、纠错的程序性机制和制度安排,检察机关的法律监督不具有终局性实体决定权,对于可能存在的错误,监督的实质是启动法定的纠错程序,提醒被监督者重新审视、自我纠错。要注意监督的方式方法,坚持结果导向,综合运用纠正违法意见、检察建议、再审检察建议、抗诉等不同监督方式,共同推动问题解决,争取最好的监督效果。

作者:王丽

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